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宪法第58条规定全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会行使国家立法权。

几代领导人均在重要的时间点上反复提出这个概念，可谓意义重大。…… 依宪治国是必要的，也是刻不容缓的，其中的一个主要问题是处理好分权制衡的制度难题，即对于各个地方、各个部门，也要给予它们相应的自主权。

政治宪法强调宪法的创制过程：创制的基本路径、动力、形态和基本目标。尤其是国际性，是我最近研究的特点。由此，不由产生一个疑问：  这些问题不是宪法学应该关注的内容吗？不是处于转型时期的中国宪制以及宪 法学理论需要严肃对待的吗？我在研究中国当下的宪法后发现，中国的立宪史与现行的宪法有内在的联系。我们看中国历史，会发现很多变化来自于外部。固然有反腐，但官员的不作为仍不可避免。

每天法院都开庭解决纠纷，社会照样有秩序，这才是有秩序。社会诉求有可能会导致社会的无序，迫使政府出动武装力量来解决这个问题。政府取内阁制，国务员对众议院负责，众议院对国务员有弹劾权（以四分之三以上之出席，列席员三分之二以上之同意），预算案先交众议院。

他帮助袁世凯起草了一个增修约法案，其要点便是主张中国应效法美国采取总统制，总统具有一系列行政大权，为防止议院不能议决重大事件而导致政治混乱，还应予总统以两个权力，一是议院不能表决预算时，总统可以上年度之预算施政，二是总统有权力发布条例，此外，还给予总统对于议会议决事件之交令复议权。应该指出，在洪宪帝制粉墨登场的时期，古德诺已经返回美国，担任普林斯顿大学校长，他并没有参加筹安会以及洪宪帝制的实质活动，杨度刻意援引古德诺的备忘录来支持他们复辟帝制的主张，乃是对于古德诺的歪曲利用。虽然袁记约法未必达到他们的诉求，实现宪政建设与国家能力的统一，但相比之下，它要比此前的临时约法和天坛宪草更符合中国的现实政治情势，也有可能通过平稳的过渡而实现一个优良的立宪政体。对于议会中的国民党议员，乃至宪法起草委员会的国民党主流派，袁世凯并没有一味镇压，而是采取和平的政治博弈方式，希望通过合法的方式达到目的，聘请古德诺以及有贺长雄等担任民国政府宪法顾问，也是其中的一个途径。

第三，法政思想界讨论古德诺的论文不多，但理论的视野与史学界别有不同。他写道：盖中国如欲保存独立，不得不用立宪政治……。

总的来说，古德诺初来中国直接介入的就是这样一个宪法局势，但他的主张在中国当时的宪法制定以及国民党议员的立宪诉求和袁世凯以及进步党（梁启超等）的宪法诉求之对垒，其偏向性是明确的，那就是他力主宪制国家下的国家能力之建设，所谓宪政建设为主，国家建设为辅，很好地概括了他的最重要的思想观点。关于古德诺如何受聘民国政府袁世凯大总统宪法顾问，受聘的时间期限、待遇情况，以及古德诺两次中国逗留时的考察、写作、讲演，还有他提供给袁世凯的咨询报告——《共和与君主论》，及其在中文各报章的翻译发表，由此促成的对杨度等筹安会一干人乃至对袁世凯洪宪帝制的影响，还有他归国后对中国时局之辩白性的反应，等等，从史学方面来看，似乎没有什么太多的疑难问题，时间、写作、发表以及基本观点和主要影响（无论是被动还是主动的），并没有多少争议。南北和谈之后的一系列制宪活动之所以流产和失败，其中的一个主要原因便是没有一个独立的制宪机构，议员参与制定宪法，宪法之国家权力的配置与他们作为议员的议会之职权有着千丝万缕的关系，实际利益所系难免使得制宪议员们患得患失，强化议会的权重，从而导致政府权力的减弱。为此，古德诺从比较宪法学和宪法顾问双重的角色，提出了自己的观点以及建议。

古德诺支持与主张的是前者，即在中国实施一种具有中国特色的宪政体制，这个体制赋予总统重大的权力，为什么要赋予总统这样的权力，是由于中国处于变革的时代，加上民族特性与历史传统，其转向现代的共和与民主的宪政体制，需要一个过渡阶段或过渡时期。宪法本来应该是与时俱进，为未来政治博弈提供一个持久稳固的宪制结构，而不是为了一家一派之利益得失，但国民党议员的制宪却是严重受制于这个一党之私的短板，并且又没有真正的政治实力，所以，他们被袁世凯通过解散国会所取缔也是顺理成章的。相比之于天坛宪草的总统权力，袁记约法的总统权力确实是大为扩展，其核心内容如下： 1、外交大权归诸总统，宣战媾和缔约不必经由参政院。相比之下，一种君主制尤其是立宪君主制的国家体制，或许比一个一上来就搞共和制的国家，更加适宜现代立宪国家的培育，也更能稳妥地完成政权继承，并最终达到一个现代的民主共和制。

其实，关于这个问题，也并非古德诺一人的独见，当时的很多非国民党议员，诸如梁启超以及他领导的进步党，对于中华民国约法也是赞同和支持的，他们并非筹安会的成员，甚至与筹安会的政见多有根本性的冲突，他们之所以支持袁世凯并参与促成袁记约法的制定通过，其认识与古德诺大致相同。这是我们理解古德诺方案的一个重要的视角，也是本文所要强调的视角。

第3则 古德诺是1913年5月初来中国，期间于1914年8月返回美国，担任约翰霍普金斯大学校长，兼任民国宪法顾问至1916年5月（由韦罗贝在华代理其履行职务），期间只是在1915年7—8月再度来华，此后就再也没有来过风雨飘摇的中华大地。古德诺作为总统宪法顾问，其主要工作在于筹划袁世凯的《中华民国约法》。

应该指出，这一系列著述不同于古德诺的专业政治学、行政学和行政法学，而是来自他在中国的经验、观察和研究，属于关于中国宪制的思考。仅限全文转载并完整保留作者署名，不得修改标题和内容。2、总统制定官制，任用国务员及外交大使，不必经由参政院。我们看到，美国、法国等现代国家都是经由制宪会议制定宪法的，至于英国由于是未成文宪法国家，所以不存在制宪议会的形式，但中国作为一个大国且在晚清民国初建时期，走的又是一个成文宪法的宪制国家的道路，却没有在辛亥革命之际构建一个专门的制宪机构或制宪会议来专门制定宪法，而是由议会代行宪法创制工作，这无疑是一个重大的败笔。这些内容总括起来其实只有一个主题，就是宪制国家。古德诺从一个现代宪法学原理的视角，指出了一个现代宪法的基本特征就是国家领导者的宪法权威以及实质性的职权问题，对比之下，袁世凯继受的民国临时约法以及正在制定的民国宪法（天坛宪草），显然不具有这样的现代宪法的特征。

总之，制定与实施袁记约法是利大于弊，如果袁世凯能够担起大任，承担宪法赋予的总统职权，或许真是国家之福祉。本文首发于《中国法律评论》2017年第5期思想栏目，原文字数约为15000余字，为阅读方便，略去脚注。

在他看来，像中国这样的一个传统国家，要实现现代化的政治转型，步入现代的民主法治国家，不可能照搬美国或欧洲宪政建国的经验，也不一定非要采取一种民主共和制的国家形式，而是要考虑中国的本土政治传统与历史演变的经验，在维系一个统一国家的宪法基础上，逐渐建设，并在政权继承稳定、民智开放、教育畅达等条件完备之后，再搞现代化的民主共和制。第2则 我虽然赞同田雷的观点，但我的运思逻辑与他不同，关于古德诺论中国宪制，我更为看重他所谓的显白命题，即在确立了古德诺隐匿命题预设之后，我们更应该着重分析与考察他关于中国的言说和建议是什么，以及由此展开的可与中国立宪史和西法东渐史相互接榫的关节点甚或盲点。

[5]总结上述两点，我以为，田雷很好地罗列了古德诺的问题意识以及虚实两个层面的逻辑，但并没有处理好它们之间的宪法性构造关系，这不仅涉及宪法学原理，而且涉及民初袁世凯时期的宪制政局。实际的情况怎样呢？大家都知道，由于国民党议员主导的宪法起草委员会拒斥袁世凯提出的宪法草案大纲，顽固坚持国民党的宪制框架，刻意用内阁制等方式压缩袁世凯总统的权力，致使袁世凯忍无可忍，只能采取非常规的办法，解散议会，取消宪法起草委员会，并用鼓动暴力造反的理由开始抓捕国民党议员。

虽然这部约法的行宪历程是非常短暂的，可谓来去匆匆，但第一，它的制宪形式和程序是完备的，是现代中国的第一部形式完整、程序齐全的正式颁布的宪法，在此之前的晚清立宪、中华民国临时约法和天坛宪草，就形式合法性与程序完整性来说，都低于袁记约法。因此，梁启超与国民党是迥然相异的，但梁启超也坚决反对袁世凯的帝制复辟，因为这种行为也是从根本性上破坏了立宪政体，颠覆了共和体制，它造就的不是共和立宪制下的强权总统，而是专断独裁的君主，是传统中国的皇帝，这样的一个皇帝体制已经被历史扫地出门，不可能恢复了。历史的经验教训我们不能不察。我认为，在这里，即在袁世凯的中华民国约法的制定中，集中体现了古德诺关于中国宪制或宪政国家的设想，这个一个理论与实践相结合的新尝试。

这无疑是古德诺的隐匿命题，田雷发现了这一要津就把古德诺盘活了。袁世凯的这种做法，显然具有破坏民国法治的性质，因为抓捕国民党议员并没有获得司法支持，具有专制强权的性质。

即中国在民初之际，党派纷争日趋剧烈，社会经济积贫积弱，国家能力严重不足，因此，需要一个强有力的政治领导者主持国家行政，统一国家的军事、外交、税收和财政，协调处理好中央与地方以及边疆的关系，这样的国家领导人即便不是袁世凯，也需要其他的政治强人来承担，梁启超虽然与袁世凯多有不睦，但还是在中华民国约法制定方面，甚至在天坛宪草期间，依然支持袁世凯的北洋政府，支持宪法赋予总统较大的权力。从中国立宪史来说，中华民国约法（所谓袁记约法）一直不被人重视，几乎所有人都把它视为一页废纸，这固然是因为袁世凯很快就废除了这部自己主导的民国宪法，搞出了一个洪宪帝制。

这样也就与现代政治的宪制原理发生了抵牾，一厢情愿，其结果是可想而知的。对于国民党的政治诉求，袁世凯所代表的北洋系民国政府以及军事势力，采取的对策也是颇为值得关注的。

依照古德诺一贯的宪法主张，他不可能支持这场帝制活动，更不会为此撰文背书。田雷这篇虽说是正名而非翻案的文章，摆脱了史学界纠缠不休的共和与君主制之优劣以及古德诺是否为袁世凯搞君主专制背书等老问题，而是从民初宪制的纵切面深入古德诺关于中国宪制的系列论述，并在显白命题尤其是隐匿命题方面，富有力度地剖析了古德诺对于民初时期的重大理论意义，指出古德诺基于比较宪法学和政治学学理视野下的关于中国宪制的理论思考和宪法建议，远不是革命与反动、内阁制与总统制、共和制与君主制等教条化的二分优劣所能涵盖了的，其真正的问题意识是一个初建的现代国家如何防止最坏的衰败政体——国家崩盘下的军阀割据或丛林状态中的强人专制，以及在此前提下如何构建一个在统一的国家之下的宪政为体、国力为用的日常政制的大问题。考察西方历史，那种仓促进行政治现代化的国家，由于缺乏民主的稳固社会根基，缺乏法治的制度依据，其民主化和共和制，很可能导致大规模的战争和动乱，暴力统治重新降临，无政府状态和丛林法则重新出现，这是社会变革承受不了的代价和灾难。尽管袁世凯对他极力拉拢，但他不为所动，而是坚守自己一贯的宪政国家的政治立场，于是果敢地支持其得意弟子蔡锷返回云南起义讨伐，自己也发表檄文《矣哉所谓国体问题者》，对袁世凯的洪宪帝制予以讨伐。

仅隔数日，袁世凯又公布总统令，以参政院取代立法院职权，所以立法院始终未能成立。当然，从理想状态看，类似英国乃至日本的立宪君主制不失为一种优良的例证，但中国错失了晚清立宪君主制（由于异族统治的难题）而造就了民国体制，但这样的共和制（中华民国）不一定非要采取议会制和内阁制，或许还有更为恰当的政体选择。

关于现代中国的宪制发生学，我早在一系列论著中驳斥了那种激进主义的革命建国论，认为中华民国之创制构建是一种中国版的光荣革命，孙文革命党人、士绅立宪派、袁世凯北洋势力，乃至清帝逊位，各种力量折冲樽俎、斗争妥协，共同构成了现代中国——中华民国的构建，其宪法性文件是革命激进主义与保守改良主义共同妥协的结果，因此，《中华民国临时约法》与《清帝逊位诏书》可谓姊妹性的准宪法。转载请注明：文章转载自高谈弘论微信公众号：gaotanhonglun （原文18000字，因为篇幅限制，《中国法律评论》选用了15000字，本号推出用了全稿。

这个与中国晚清以降社会政治变革的大戏剧相互匹配的外国名人来华公干的故事，其蕴含并非鸡零狗碎无关宏旨，而是富有深意，它从一个侧面反映了中国政制的古今之变与西学东渐、西法东来有着密切的关联，那些西方名人背后所承载的西方现代的思想观念和制度架构，与东方中国的社会巨变发生着这样或那样的联带性促进关系，一部中国近现代史又是一部西方影响中国的变革史，一部传统中国从被动到主动地熔铸于世界潮流的历史。我们不能倒因为果，把后来袁世凯搞洪宪帝制的帐算到此时他们的头上。